Meu artigo para o dossiê do La Vanguardia, referido no post anterior.
Política exterior: potencia regional o actor global
Paulo Roberto de Almeida
Doctor en Ciencias Sociales, diplomático brasileño
In: “Brasil Emerge”, Vanguardia Dossier
(Barcelona: La Vanguardia, número 36, Julio-Septiembre, año 2010, p. 68-72; ISSN: 1579-3370).
Un gigante con algunas deficiencias
Brasil siempre fue un gran país en términos absolutos: se encuentra entre los cinco primeros del mundo, en cuanto a población y territorio, y entre los diez mayores por su peso económico nominal. Es el mayor de Sudamérica, con prácticamente la mitad del territorio, población, producción y recursos. Se le considera una de las potencias medias emergentes, sin duda uno de los países líderes en su continente y, para los más optimistas, una de las mayores potencias del futuro previsible, en el contexto de los BRIC -con Rusia, India y China- o en su propia dimensión. Su importancia económica y política, sobre todo diplomática, ha crecido aún más últimamente, convirtiéndose en un actor ineludible en varias negociaciones multilaterales -como en la Organización Mundial del Comercio (OMC), que en la reunión de Doha constituyó un G20 comercial- o en foros plurilaterales (como el G20 financiero, por ejemplo).
Pero no siempre fue así. Hace exactamente cien años, Argentina era el país más rico de Latinoamérica, con una renta per cápita superior al doble de la brasileña y cercana al 70% de la renta individual de EEUU, ya por entonces uno de los países más ricos del mundo. Cien años después, la distancia que separa a Brasil de EEUU disminuyó moderadamente, al mismo tiempo que la de Argentina aumentó significativamente, con una renta per cápita que no llega a un tercio de la de los estadunidenses.
La razón es muy simple: incluso presentando indicadores económicos y educativos que son, en promedio, inferiores en un tercio a los de Argentina, Brasil creció de forma más consistente, y más rápida en determinados periodos. Los gobiernos militares de los años 1964 a 1985, a pesar de haber reprimido la democracia, supieron construir una potencia industrial, y dotar al país de instituciones que favorecieron el crecimiento durante la fase decisiva de su modernización económica y tecnológica. Argentina, desafortunadamente, no supo conservar las condiciones favorables de las que disponía hasta la belle epoque y se malogró en una sucesión tanto de gobiernos militares catastróficos como de administraciones civiles incompetentes, que hicieron retroceder el país de forma dramática en la escala del desarrollo económico y político.
A pesar de su riqueza en recursos primarios -es el primer productor mundial en diversas materias primas, especialmente en el sector de la agricultura, donde es un auténtico líder- Brasil todavía padece graves disfunciones en su sistema productivo y en sus niveles de competitividad internacional: extrañamente, está al margen de los mercados más dinámicos y sofisticados, con la rara excepción de la industria aeronáutica. Los factores que contribuyen a disminuir sus índices de productividad son de carácter histórico y están relacionados con la baja formación técnica y educativa de su mano de obra, con las deficiencias de infraestructura, con un mercado de crédito poco desarrollado para la magnitud del PIB y, sobretodo, con la sobredimensión del Estado, que recauda de la sociedad cerca de un 40% de la riqueza producida por la economía, pero le devuelve muy poco en término de inversiones directamente productivas.
Unas relaciones regionales con altibajos
Durante mucho tiempo, Brasil vivió de espaldas a sus vecinos de América del Sur: único heredero de la corona portuguesa en un continente dominado casi íntegramente por la monarquía española, sus fronteras fueron construidas en gran parte avanzando sobre las tierras que el antiguo Tratado de Tordesillas (1494) había atribuido a la corona castellano-aragonesa, hecho que originó conflictos fronterizos con los estados contiguos. Estas disputas fueron resueltas casi un siglo después de la proclamación de una monarquía independiente, ya en tiempos de la república. Sin embargo, desde la guerra de Paraguay (1865-1870), las relaciones de Brasil con sus vecinos, sin excepción, son pacíficas; desencadenada por un dictador, Solano López, que se creía el Napoleón de la pampa, la guerra de Paraguay fue desastrosa tanto para el vencido como para el vencedor. El crecimiento económico de Brasil tardó más en consolidarse, y sólo fue posible a partir de la crisis económica de entreguerras, cuando se inició el proceso de industrialización.
De todos los países de América del Sur, Brasil es, sin duda, el más industrializado, pero su vocación para la apertura económica regional y para la integración con los países vecinos fue tardía: surgió prácticamente a partir del Mercado Común del Sur (Mercosur), creado en 1991, tras las tentativas relativamente frustradas de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), fundada en 1960, y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), instituida en 1980. El Mercosur permitió consolidar una agenda satisfactoria con Argentina, tras décadas de indiferencia relativa o, incluso, de hostilidad disimulada. Los dos mayores países del continente, incluso sin disputarse abiertamente la hegemonía regional, se enfrentaron en diversos episodios a lo largo del siglo XX. Entre otros, uno de los motivos de disputa fue la explotación de los recursos hídricos de la cuenca del Plata, afortunadamente resuelto por un acuerdo tripartito, en 1979, en torno a Itaipú, que logró superar la absurda disputa por el potencial energético del río Paraná.
Inmediatamente después, el retorno a la democracia de ambos países favoreció un proceso de acercamiento político y la consolidación de la confianza mutua, incluso en el terreno nuclear, donde se enterró una inútil e irracional competición por el armamento atómico. Mediante una sucesión de acuerdos de cooperación (1986) y de integración (1988), se llegó al Tratado de Asunción (1991), que creó el Mercado Común del Sur, junto con Uruguay y Paraguay. Es en torno al Mercosur, y a sus acuerdos de asociación con los países vecinos, donde se articula la parte esencial de la política exterior regional de Brasil, aún cuando en un periodo más reciente se ha desdoblado en una serie de iniciativas de carácter político que intentan consolidar la concepción brasileña de América del Sur como un espacio de integración económica y de cooperación política.
Tras el lanzamiento, por Fernando Henrique Cardoso, de la Iniciativa de Integración Regional Sudamericana (2000), el presidente Lula multiplicó las iniciativas de consulta y coordinación políticas que desembocaron, sucesivamente, en la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones (Cuzco, 2004), substituida, debido al fuerte impulso del presidente venezolano Hugo Chávez, por la Unión de Naciones Sudamericanas (Isla Margarita, 2007). Le siguió el Consejo de Defensa Sudamericano, impulsado por Brasil en el ámbito de la Unasur. Finalmente, en 2009 y 2010, Brasil participó activamente en la creación de una Cúpula de América Latina y del Caribe (CALC), para fortalecer a continuación las iniciativas que dieron lugar a la Cumbre de la Unidad (Cancún, febrero de 2010), donde se decidió la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, espacio regional que asume la herencia del Grupo de Río (1986) y de la CALC, reuniendo, por lo tanto, a todos los países de América del Sur y del Caribe.
Un liderazgo regional no siempre bien aceptado
A favor de Brasil, en el ejercicio de un liderazgo informal y no asumido, se sitúan su peso como gran mercado y la mayor economía de la región, siempre dispuesta a la cooperación, a emprender esfuerzos conjuntos para la unión física y la reducción de barreras en los intercambios e inversiones, así como una política diplomática profesional que ha sido respetada por su seriedad y su constancia en los objetivos. En detrimento suyo están, precisamente, el hecho de ser grande -aún sin tener en cuenta el peso de un pasado expansionista, hoy lejano-, la actitud de quien no siempre tiene en consideración los intereses de los vecinos -incluso del Mercosur, teóricamente una unión aduanera- con ocasión del establecimiento e implementación de políticas económicas con impacto en el exterior, además de seguir siendo relativamente proteccionista en muchas de las disposiciones sobre acceso a los mercados y normas reguladoras que afectan al comercio. De hecho, la burocracia estatal brasileña es enorme, y no siempre está atenta a las peculiaridades del entorno regional a la hora de determinar las políticas sectoriales, que dificultan la integración en lugar de facilitarla.
Hasta el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la diplomacia profesional de Itamaraty evitó, precisamente, la más mínima mención de la palabra liderazgo, pues sabía que la mera alusión de esa idea traería repercusiones negativas en la zona, sobre todo entre los vecinos mayores (ya que los menores estarían dispuestos a aceptar algún grado de asociación más estrecha con Brasil, siempre que eso conllevara ventajas reales y beneficios concretos para ellos). La diplomacia de Lula, sin embargo, imaginó que el hecho de que la región estaba atravesando una fase de elección de líderes progresistas o de izquierda, y también de reorientación parcial de las políticas exteriores de los países, en el sentido de un mayor distanciamiento de Washington -incluso motivado por la poca empatía que Bush despertaba en el subcontinente- haría posible congregar un mayor número de socios en torno a una plataforma común de iniciativas, comenzando por el rechazo al ALCA, el proyecto americano de una zona hemisférica de libre mercado.
De cualquier modo, fue mucho más fácil alejar el proyecto americano (with a little help from Chávez y Kirchner) que construir un programa de trabajo conjunto que uniera efectivamente a todos los países de la región. El resultado fue que la cartera de proyectos que había sido diseñada inicialmente por la Iniciativa de Integración Regional Suramericana (IIRSA) de Fernando Henrique Cardoso, no fue más allá de unas pocas iniciativas de carácter limitado. El compromiso se quedó más en una retórica integradora, con múltiples reuniones de la cúpula y foros de carácter esencialmente político, que en la eliminación de barreras físicas y comerciales. El propio descarte del ALCA no impidió que los países, individualmente, lograran concretar acuerdos de libre comercio con EEUU, como sucedió con Chile, Colombia y Perú (sin mencionar a toda América Central y el Caribe, que ya habían sido contemplados por EEUU con programas propios de asociación).
Brasil ha practicado, durante la administración Lula, una “diplomacia de la generosidad” que le ha llevado a financiar, con recursos de su Banco Nacional de Desarrollo (BNDES), diversos proyectos en la zona, y a aceptar la no reciprocidad en los acuerdos comerciales e incluso en el mantenimiento -en el caso de Argentina la introducción- de barreras y garantías contra sus propios productos, en nombre de una supuesta solidaridad con el desarrollo de estados menores o la ayuda en procesos de ajuste y estabilización económica. En el ámbito del Mercosur, fue el principal defensor de un fondo de corrección de “asimetrías”, en el que asumió el 70% de la financiación, destinado prioritariamente a los socios menores. Brasil también creó un programa de “sustitución de importaciones”, específicamente diseñado para aumentar las compras de productos en la región, a pesar de las balanzas comerciales bilaterales, que continúan persistentemente a su favor.
Soñando con una mayor presencia internacional
Al mismo tiempo, en los foros internacionales y en el ámbito de la política mundial es donde Brasil intenta conseguir mayor prestigio e influencia internacionales. Desde la toma de posesión de Lula, su diplomacia se fijó como objetivo alcanzar un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, quizás la primera de sus tres prioridades políticas en asuntos exteriores, junto con el fortalecimiento y ampliación del Mercosur y la conclusión de las negociaciones comerciales multilaterales. Ninguna de estas metas se ha alcanzado aún ni tiene visos de lograrse, ni siquiera a medio plazo. Los primeros pasos para alcanzar el primero de los objetivos se dieron mediante la propuesta de un plan para combatir el hambre en el mundo -despreciando los programas ya existentes en el ámbitos de los organismos especializados de la ONU- y el compromiso activo en la operación de estabilización de Haití, considerada una especie de tarjeta de ingreso en el Consejo de Seguridad.
En función de este objetivo se multiplicaron los viajes y las visitas presidenciales, se ampliaron la cooperación internacional y la red de embajadas en el exterior, se lanzaron diversos programas de cooperación en el ámbito Sur-Sur, comenzando por la constitución del grupo IBAS -junto con India y Sudáfrica- y se emplearon considerables esfuerzos para la celebración de dos reuniones permanentes de una cumbre que unieran a todos los países sudamericanos, por un lado, y a todos los países africanos y árabes, por el otro. Específicamente para apoyar la aspiración brasileña de ocupar un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, se concedieron créditos y se condonaron las deudas bilaterales de países en desarrollo. También se creó el G4, con Alemania, Japón e India, hecho que paradójicamente puede haber disminuido las oportunidades para Brasil, al unir sus esfuerzos a los de estos países que cuentan con notorias objeciones políticas en sus propias áreas geográficas: el Japón, de China; India, de Pakistán; Alemania, de socios europeos como Italia y España. El mismo Brasil, al promover públicamente su candidatura, suscitó reacciones negativas en la región, especialmente por parte de Argentina y de México, que se consideran también capacitados para el cargo, o que proponen, como fórmula alternativa, un puesto rotativo regional, lo que desagrada notoriamente a Brasil.
El activismo de la diplomacia brasileña se ejerció asimismo en otras direcciones, siempre con un gran refuerzo de publicidad en torno a la figura del presidente Lula, que fue distinguido con diversos premios y galardones internacionales, incluso en España, donde se le concedió el premio Príncipe de Asturias. Además de por sus propias cualidades, muy vinculadas a su carisma, siempre se ha realzado su capacidad para el diálogo entre partes contrarias, hecho que llevó a su diplomacia a vincular el nombre de Lula con asuntos de difícil resolución en la esfera internacional, como los conflictos en Oriente Medio, en especial el problema palestino y las investigaciones en materia de energía nuclear por parte de Irán. Otros aspectos menos resaltados en la prensa internacional son el cambio de rumbo de Brasil en el ámbito de los derechos humanos -con el apoyo abierto o velado a dictaduras del tercer mundo- y el bajo compromiso con la defensa de la democracia en la propia región, especialmente en los casos de Venezuela y de Cuba.
Las credenciales para que Brasil pueda llegar a asumir un papel más importante en la escena internacional existen, y se apoyan, especialmente, en la estabilidad política de su régimen democrático y en la continuidad de políticas económicas responsables y de relativa apertura a las inversiones internacionales. El voluntarismo de algunas de sus iniciativas diplomáticas, sobretodo en el contexto Sur-Sur y en el ámbito de los BRIC, también le ha servido para destacarse en los medios de comunicación. De todos modos, hasta ahora, la retórica de las grandes intenciones -como la reforma de los grandes organismos económicos internacionales- ha superado, en gran medida, a los resultados efectivos.
De los cuatro BRIC, Brasil es el país con menor crecimiento relativo -aunque posea estructuras de mercado más consolidadas- y el de menor capacidad de proyección militar. Se está haciendo un gran esfuerzo en el sentido de acumular reservas internacionales, incluso en exceso -con 245.000 millones de dólares- pero los principales puntos débiles de Brasil se sitúan, en realidad, en el plano interno, no en sus conexiones internacionales. Están, sobre todo, en la excesiva carga fiscal y en una inversión productiva insuficiente, sin olvidar las ya mencionadas deficiencias educativas de su población, lo que limita las posibilidades de mayor crecimiento y de innovación tecnológica con una cualidad competitiva a nivel mundial.
Finalmente, Brasil tendrá que hacer un gran esfuerzo interno de reformas de modernización, con vistas a organizar su sistema productivo, mejorar su establishment científico y tecnológico, y preparar a sus Fuerzas Armadas para el desempeño de iniciativas y propuestas exteriores capaces de aumentar realmente su influencia y prestigio internacionales.
Desprovisto de cualesquiera amenazas o conflictos potenciales en su ámbito geopolítico, Brasil tiene por lo menos la ventaja de que ninguna de las reformas que tendrían que ser emprendidas en el futuro inmediato depende, en ningún grado, de circunstancias externas; sólo dependen, única y exclusivamente, de la voluntad nacional y de la clarividencia de sus liderazgos políticos.
Shanghai, 29.04.2010
Paulo Roberto de Almeida
(Traducción al español: Teresa Matarranz Lopez)
