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quinta-feira, 2 de novembro de 2017

Sobre a Previdencia, as aposentadorias privilegiadas e o Estado - Roberto Campos (1995)

Um artigo de 22 anos atrás, mas ainda de permanente atualidade para a discussão sobre a reforma da Previdência. Grato ao Ricardo Bergamini pelo envio.
Paulo Roberto de Almeida

As ichneumonidae da Previdência
Roberto Campos, 8 de novembro de 1995.
"A esperança de que o governo possa fornecer a nós todos um bom padrão de vida... e segurança contra o infortúnio, independentemente de nossos valores e habilidades, tem sido um artigo de fé das democracias ocidentais em todo este século. É agora um anacronismo fadado a desapontamentos. (James Davidson, em "The Great Reckoning")
As ichneumonidae são umas vespas que imobilizam lagartas com infecções paralisantes, e depois põem nelas os seus ovos, os quais geram larvas que se alimentam do corpo vivo que lhes é, assim, assegurado. É a situação da Previdência Pública brasileira, consumida por dentro pelo corporativismo e pelo parasitismo fisiológico.
Por ser compulsoriamente estatal, a Previdência é antidemocrática, obrigando o cidadão a confiar sua poupança a esse administrador catastrófico, o Estado. É também um "absurdo atuarial", uma "fonte de injustiças sociais" e um "megadesperdício econômico". Sob o nome pomposo de Seguridade Social, a Constituição de 1988 misturou três coisas diferentes em sua natureza e fontes de financiamento: a previdência, que deve ser financiada por contribuições individuais; a assistência social aos desvalidos, que exige cobertura orçamentária; e a saúde, que sob o aspecto preventivo é principalmente responsabilidade governamental, podendo a medicina curativa ser partilhada com o setor privado. Absurdos atuariais, injustiça social e desperdício econômico são características também de centenas de regimes especiais financiados pela União, Estados e municípios, falimentares em sua maioria.
É lícito ao Estado compelir o cidadão a um esforço de poupança para que não se torne voluntária e conscientemente um encargo para a sociedade. Mas ele não deve ser obrigado a confiar sua poupança ao "pai terrível", se preferir fundos privados de capitalização, que ofereçam serviços em regime competitivo. O indivíduo é o melhor fiscal de sua poupança previdenciária, como o faz com sua caderneta de poupança, podendo transferi-la para o operador mais eficiente. Os partidários da previdência pública compulsória são tiranos disfarçados de samaritanos...
O atual sistema é também um "absurdo atuarial", vítima de uma dinâmica perversa. Entre 1960 e 1994, a população cresceu 128% e o número de beneficiários, 1.400%. Em virtude da universalização da cobertura, cerca de 40% dos beneficiários nunca pagaram contribuição. Numa era de crescente expectância de vida, quase dois terços dos aposentados têm menos de 54 anos. São atletas residuais ou balzaqueanas aquém da menopausa... Temos 2,3 contribuintes por beneficiário, quando seriam necessários quatro para viabilizar atuarialmente o sistema. As mulheres costumam sobreviver aos maridos, mas podem aposentar-se cinco anos antes.
Finalmente, cometemos a originalidade de, no serviço público, dar aos aposentados remuneração superior à dos ativos.
A previdência pública faz justiça social às avessas. Os pobres financiam os de melhor qualidade de vida. As contribuições afluem para uma vala comum, de onde segmentos ativistas e politizados, como magistrados, congressistas e professores, saqueiam aposentadorias especiais e múltiplas. No regime geral da previdência, o valor médio do benefício rural é de um salário mínimo, subindo para 2,1 mínimos no setor urbano. Esses valores, no Judiciário e no Legislativo, alcançam mais de 36 mínimos. A contribuição é compulsória até o teto de dez salários mínimos. O resultado é que os pobres ficam escravizados à tirania do burocrata ineficiente, pois não têm dinheiro para recorrer à previdência complementar. Será justo um sistema em que as pessoas mais pobres, em 1993, se aposentavam em média com 62 anos, enquanto os beneficiários de aposentadorias especiais por tempo de serviço abandonavam o trabalho aos 53 anos? Para sancionar tais distorções, os beneficiários transformam os "privilégios extraídos" em "direitos adquiridos". Mas não há "garantias onerosas" (coisa diferente dos direitos humanos básicos) inalteráveis face à Constituição. Nem há imunidade à falência sistêmica pela inviabilização atuarial.
A previdência pública compulsória é também fator de desperdício econômico. Os custos da máquina estatal são elevadíssimos (10% dos benefícios), as greves frequentes, os serviços exasperantes. Mais importante ainda, não serve de alavancagem para o desenvolvimento, ao contrário do que sucederia com os fundos privados, obrigados a investimentos produtivos na economia para dar rentabilidade ao segurado.
A reforma previdenciária proposta pelo governo é menos uma reforma que um útil remendo. Visa a viabilizar atuarialmente o atual sistema, corrigindo várias distorções e injustiças. Mas não ataca dois problemas fundamentais: o caráter antidemocrático da gestão estatal "compulsória" de recursos privados e a necessidade de mobilização de poupança de longo prazo para a retomada do crescimento. A desculpa para a compulsoriedade estatal é que o governo exerceria uma função redistributiva. Mas na prática essa redistribuição não tem favorecido os pobres e sim grupos de pressão politicamente organizados.
A solução ideal seria a adoção do modelo chileno de privatização, ainda que em caráter opcional, podendo os estatólatras optar pela previdência pública. Seria uma mudança do eixo conceitual. A responsabilidade básica da provisão para o futuro caberia ao cidadão, que para isso deixaria de pagar contribuições ao governo. Este só teria três funções: fiscalizar os administradores dos fundos de pensão privada; garantir o patrimônio dos segurados, em caso da falência das entidades administradoras, cobrando destas para isso uma taxa de seguro de risco; complementar a renda daqueles que, ao fim de sua vida laboral, não alcançassem, pelos processos do mercado, o mínimo vital. A contribuição dos empregadores se transformaria em aumento salarial para os empregados, dando-lhes uma margem para suplementar o fundo de pensão com seguro saúde e contra invalidez. Subproduto importante do sistema chileno foi a criação de um "capitalismo do povo", pois os segurados se tornavam acionistas vigilantes das empresas financiadas por sua poupança previdenciária.
Uma proposta intermediária entre a atual previdência pública e o modelo chileno foi apresentada pelo deputado Eduardo Mascarenhas. Permite que o plano básico da previdência social ofereça modalidades diferentes de cobertura previdenciária, desde que os cálculos atuariais incluídos na Lei de Custeio e Benefícios sejam consistentes. O contribuinte pagaria de acordo com o menu de benefícios escolhido, podendo optar por contribuições menores com redução dos benefícios, o que lhe deixaria margem para complementar sua renda com seguros privados. Em favor dos optantes, o Tesouro emitiria certificados de poupança, monetizáveis nas datas previstas na modalidade do seguro, mas que poderiam ser aplicados também como moeda de privatização de estatais, substituindo-se o ativo previdenciário por um ativo acionário.
Os dois pontos de estrangulamento do desenvolvimento latino-americano são as periódicas crises cambiais e a insuficiência da poupança doméstica. Os asiáticos nos ensinaram que a orientação exportadora e a atração de investimentos diretos permitem a superação do perigo cambial. Os chilenos nos ensinaram que a privatização da previdência é o melhor instrumento para aumentar a poupança interna e alavancar investimentos produtivos. Isso exigiria abandonarmos a obsessão protecionista de substituição de importações, resultante do "pessimismo exportador", e a ilusão do "Estado Benfeitor". Essa entidade abstrata não existe. O que existe é o governo concreto, de burocratas e políticos, que convivem num Zoo social, sujeitos a incursões predatórias das ichneumonidae do corporativismo e do parasitismo fisiológico.

terça-feira, 17 de outubro de 2017

Prata da Casa, fevereiro de 2017 a maio de 2017 - resenhas Paulo Roberto de Almeida

Um pouco atrasado, mas finalmente verificado, vou publicar a lista efetiva das resenhas publicadas na revista da ADB:

1266. “Prata da Casa, fevereiro de 2017 a maio de 2017”, Revista da ADB, Associação dos Diplomatas Brasileiros (ano XIX, n. 95, fevereiro de 2017 a maio de 2017, p. 36-37; ISSN: 0104-8503; link: https://adb.org.br/wp-content/uploads/2017/08/Revista-da-ADB-alta.pdf). Mini-resenhas sobre os seguintes livros: (1) Paulo Roberto de Almeida (org.), O Homem que Pensou o Brasil: trajetória intelectual de Roberto Campos (Curitiba: Editora Appris, 2017, 373 p.; ISBN: 978-85-473-0485-0); (2) José Vicente Pimentel (ed.), Brazilian Diplomatic Thought: policymakers and agents of Foreign Policy (1750-1964) (Brasília: Funag, 2016, 3 vols.; ISBN: 978-85-7631-547-6); (3) Ives Gandra da Silva Martins; Paulo Rabello de Castro (Orgs.). Lanterna na proa: Roberto Campos Ano 100 (São Luís: Resistência Cultural, 2017, 340 p.; ISBN: 978-85-66418-13-2); (4) Sérgio Eduardo Moreira Lima (org.): Visões da obra de Hélio Jaguaribe (Brasília: Funag, 2015, 135 p.; ISBN: 978-85-7631-539-1).  Relação de Originais n. 3107.

Aqui seguem os textos: 
 

Paulo Roberto de Almeida
 [Miniresenhas; Revista da ADB, Associação dos Diplomatas Brasileiros (ano XIX, n. 95, fevereiro de 2017 a maio de 2017, p. 36-37; ISSN: 0104-8503)]


(1) Paulo Roberto de Almeida (org.):
       O Homem que Pensou o Brasil: trajetória intelectual de Roberto Campos
       (Curitiba: Editora Appris, 2017, 373 p.; ISBN: 978-85-473-0485-0)


            Roberto Campos foi, possivelmente, um dos maiores intelectuais brasileiros da segunda metade do século XX, com a peculiaridade de que, além de ser diplomata, se tratava também de um dos grandes economistas, homens públicos e estadistas, que dedicou sua vida a tentar salvar o Brasil de si mesmo, sem no entanto conseguir êxito na empreitada. Organizado por um diplomata que leu, ou releu, toda a sua obra, desde a tese defendida na George Washington University em 1947, até seus últimos escritos, passando pelas suas indispensáveis memórias, o livro também contou com a colaboração de outro diplomata, Carlos Henrique Cardim, que discorreu sobre a participação de Roberto Campos nos encontros internacionais da UnB, que ele também organizou. Paulo Roberto de Almeida traçou sua magnífica trajetória intelectual.



(2) José Vicente Pimentel (ed.):
       Brazilian Diplomatic Thought: policymakers and agents of Foreign Policy (1750-1964)
        (Brasília: Funag, 2016, 3 vols.; ISBN: 978-85-7631-547-6);


Diversos diplomatas colaboraram na empreitada: Synesio Sampaio Goes Filho (Alexandre de Gusmão), João Alfredo dos Anjos (José Bonifácio), Luis Cláudio Villafañe G. Santos (Duarte da Ponte Ribeiro), Luis Felipe de Seixas Corrêa (Honório Hermeto Carneiro Leão), Rubens Ricupero (A política externa da Velha República e o capítulo sobre o Barão do Rio Branco), Carlos Henrique Cardim (Rui Barbosa), Kassius Diniz da Silva Pontes (Euclides da Cunha), Paulo Roberto de Almeida (introdução metodológica e um capítulo sobre Oswaldo Aranha), Eugênio Vargas Garcia (Cyro de Freitas Valle), Guilherme Frazão Conduru (José Carlos Macedo Soares), Samuel Pinheiro Guimarães (Afonso Arinos de Mello Franco, Gelson Fonseca (San Tiago Dantas) e Ronaldo Mota Sardenberg (João Augusto de Araújo Castro).




(3) Ives Gandra da Silva Martins; Paulo Rabello de Castro (orgs.):
       Lanterna na proa: Roberto Campos Ano 100
       (São Luís: Resistência Cultural, 2017, 342 p.; ISBN: 978-85-66418-13-2)


Sessenta e dois colaboradores nesta outra homenagem a Roberto Campos, entre eles quatro diplomatas: Eduardo dos Santos (sobre a sua chefia, de 1974 a 1982, da embaixada em Londres), Paulo Roberto de Almeida (Bretton Woods, BNDE e receita para desenvolver um país), Rubens Barbosa (Um homem adiante de seu tempo) e Sérgio Eduardo Moreira Lima (“Bob Fields”: o estigma, o diplomata e os valores nacionais). Cada um deles desenvolve diferentes aspectos da vida, da obra e das atividades econômicas ou diplomáticas de Roberto Campos, sempre enfatizando seus ideais de liberdade, de economia de mercado, de reformas estruturais para arrancar o Brasil de uma situação de pobreza evitável para colocá-lo numa condição de prosperidade possível.




(4) Sérgio Eduardo Moreira Lima (org.)
       Visões da obra de Hélio Jaguaribe
       (Brasília: Funag, 2015, 135 p.; ISBN: 978-85-7631-539-1)


Em homenagem feita pelos 90 anos do grande pensador do nacionalismo brasileiro, Samuel Pinheiro Guimarães analisou sua contribuição para a diplomacia, enfatizando a “notável atualidade nas ideias que [HJ] defendeu para a política externa”. Para “demonstrar” tal atualidade, destacou trechos do livro O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, de 1958, indicando as similaridades com as políticas e posturas defendidas de 2003 a 2016 pela diplomacia brasileira, da qual ele foi um dos principais ideólogos. As mesmas oposições à época destacadas por HJ, entre o capital estrangeiro e o nacional, a autonomia ou a submissão ao império, a união da América Latina para “neutralizar o poder de retaliação dos Estados Unidos” (p. 89), seriam plenamente atuais (pelo menos para esse ideólogo). Como se queria demonstrar...

 

sábado, 19 de agosto de 2017

Reescrevendo a historia - Roberto Campos, de 1999 para os dias de hoje

O texto abaixo escrito no ano de 1999 por Roberto Campos está atualizado para os dias de hoje. Nada mudou, apesar de nossas constantes reformas. 
Ricardo Bergamini

 REESCREVENDO A HISTÓRIA...
Roberto Campos
Jornal do Comércio, em 21/03/1999
Quando for escrita a história econômica do Brasil nos últimos 50 anos, várias coisas estranhas acontecerão. A política de autonomia tecnológica em informática, dos anos 70 e 80, aparecerão como uma solene estupidez, pois significou uma taxação da inteligência e uma subvenção à burrice dos nacionalistas e à safadeza de empresários cartoriais. Campanhas econômico-ideológicas como a do "o petróleo é nosso" deixarão de ser descritas como uma marcha de patriotas esclarecidos, para ser vistas como uma procissão de fetichistas anti-higiênicos, capazes de transformar um líquido fedorento num unguento sagrado. Foi uma "passeata da anti-razão" que criou sérias deformações culturais, inclusive a propensão funesta às "reservas de mercado".
A criação do monopólio estatal de 1953 foi um pecado contra a lógica econômica. Precisamente nesse momento, o ministro da Fazenda, Oswaldo Aranha, mendigava um empréstimo de US$ 300 milhões ao Eximbank, para cobertura de importações correntes (inclusive de petróleo). A ironia da situação era flagrante: de um lado, o país mendigava capitais de empréstimos que agravariam sua insolvência, de outro, pela proclamação do monopólio estatal, rejeitava capitais voluntários de risco. Ao invés de sócios complacentes (cuja fortuna dependeria do êxito do país), preferíamos credores implacáveis (que exigiriam pagamento, independentemente das crises internas). Esse absurdo ilogismo levou Eugene Black, presidente do Banco Mundial, a interromper financiamentos ao Brasil durante cerca de dez anos (com exceção do projeto hidrelétrico de Furnas, financiado em 1958). Houve outros subprodutos desfavoráveis.
Criou-se uma cultura de "reserva de mercado", hostil ao capitalismo competitivo. Surgiu uma poderosa burguesia estatal que, protegida da crítica e imune à concorrência, acumulou privilégios abusivos em termos de salários e aposentadorias. Criou-se uma falsa identificação entre interesse da empresa e interesse nacional, de sorte que a crítica de gestão e a busca de alternativas passaram a ser vistas como traição ou impatriotismo.  Vistos em retrospecto, os monopólios estatais de petróleo, que se expandiram no Terceiro Mundo nas décadas de 60 e 70, longe de representarem um ativo estratégico, tornaram-se um cacoete de países subdesenvolvidos na América Latina, África e Médio Oriente. Nenhum país rico ou estrategicamente importante, nem do Grupo dos 7 nem da OCDE, mantém hoje monopólios estatais, o que significa que os monopólios não são necessários nem para a riqueza nem para a segurança estratégica.
Essas considerações me vêm à mente ao perlustrar os últimos relatórios da Petrossauro. Ao contrário de suas congêneres terceiro-mundistas, que são vacas-leiteiras dos respectivos Tesouros, a Petrossauro sempre foi mesquinha no tratamento do acionista majoritário. Tradicionalmente, a remuneração média anual do Tesouro, sob a forma de dividendos líquidos, não chegou a 1% sobre o capital aplicado. Após a extinção de jure do monopólio, em 1995 (ele continua de facto), e em virtude da crítica de gestão e da pressão do Tesouro falido, os dividendos melhoraram um pouco, ma non troppo. Muito mais generoso é o tratamento dado pela Petrossauro à Fundação Petros, que representa patrimônio privado dos funcionários.
A empresa é dessarte muito mais um instituto de previdência, que trabalha para os funcionários, do que uma indústria lucrativa, que trabalha para os acionistas. Aliás, é duvidoso que a Petrossauro seja uma empresa lucrativa. Lucro é o resultado gerado em condições competitivas. No caso de monopólios, é melhor falar em resultados. Quanto à Petrossauro, se fosse obrigada a pagar os variados tributos que pagam as multinacionais aos países hospedeiros-bônus de assinatura, royalties polpudos, participação na produção, Imposto de Renda e importação - teria que registrar prejuízos constantes, pois é alto seu custo de produção e baixa sua eficiência, quer medida em barris/dia por empregado, quer em venda anual por empregado. 
Examinados os balanços de 1995 a 1998, verifica-se que o somatório dos dividendos ao Tesouro (pagos ou propostos) alcançam R$ 1,606 bilhão enquanto que as doações à Petros atingiram 2,054 bilhões.
Considerando que o Tesouro representa 160 milhões de habitantes e vários milhões de contribuintes, enquanto que a burguesia do Estado da Petrossauro é inferior a 40 mil pessoas, verifica-se que é o contribuinte que está a serviço da estatal e não vice- versa. 
Nota-se hoje no Governo uma perigosa tendência de postergação das privatizações seja na área de petróleo, seja na área financeira, seja na eletricidade. É um erro grave, que põe em dúvida nosso sentido de urgência na solução da crise e nossa percepção dos remédios necessários. A privatização não é uma opção acidental nem coisa postergável, como pensam políticos irrealistas e burocratas corporativistas. É uma imposição do realismo financeiro. Há duas tarefas de saneamento imprescindíveis. A primeira consiste em deter-se o "fluxo" do endividamento (o objeto mínimo seria estabilizar-se a relação endividamento/PIB). Essa é a tarefa a ser cumprida pelo ajuste "fiscal".  A segunda consiste em reduzir-se o estoque da dívida. Esse o objetivo da reforma "patrimonial", ou seja, a "privatização". 
Não se deve subestimar a contribuição potencial da reforma patrimonial para a solução de nosso impasse financeiro. Tomemos um exemplo simplificado. 
Apesar da crise das Bolsas, a venda do complexo Petrossauro-BR Distribuidora poderia gerar uma receita estimada em R$ 20 bilhões. Considerando-se que a rolagem da dívida está custando ao Tesouro 40% ao ano, uma redução do estoque em R$ 20 bilhões, representaria uma economia em curto prazo de R$ 8 bilhões. Isso equivale a aproximadamente 20 anos dos dividendos pagos ao Tesouro pela Petrossauro na média do período 1995-1998 (a média anual foi de R$ 401,7 milhões).
Se aplicarmos o mesmo raciocínio à privatização de bancos estatais e empresas de eletricidade, verificaremos que a solvência brasileira dificilmente será restaurada pela simples reforma fiscal. Terá que ser complementada pela reforma patrimonial.  É perigosa complacência a atitude governamental de que a reforma fiscal é urgente e a reforma patrimonial postergável. É dessas complacências e meias medidas que se compõe nossa lamentável, repetitiva e humilhante crise existencial.

terça-feira, 15 de agosto de 2017

A dimensão diplomatica no pensamento economico de Roberto Campos - Paulo Roberto de Almeida

Este foi o primeiro trabalho que fiz, ao correr da pena, ou direto no teclado, sobre o Roberto Campos, preparatório a todos os demais trabalhos feitos em 2017, e que resultaram nas colaborações a dois livros, um que eu próprio organizei, este aqui: 

Paulo Roberto de Almeida (org.), O Homem que Pensou o Brasil: trajetória intelectual de Roberto Campos (Curitiba: Editora Appris, 2017, 373 p.; ISBN: 978-85-473-0485-0)


com dois capítulos, ademais de outros acréscimos editoriais: 
“Roberto Campos: o homem que pensou o Brasil” [Introdução], pp. 19-33 
 e “Roberto Campos: uma trajetória intelectual no século XX”, pp. 203-355

e este outro, com o qual colaborei nada menos do que três vezes, ou seja três capítulos distintos:
Ives Gandra da Silva Martins e Paulo Rabello de Castro (orgs.), Lanterna na Proa: Roberto Campos ano 100 (São Luís, MA: Resistência Cultural Editora, 2017, 344 p; ISBN: 978-85-66418-13-2) 


“Bretton Woods: o aprendizado da economia na prática”,  pp. 52-56
“Fundando um banco de desenvolvimento: o BNDE”,  pp. 71-74
 “Roberto Campos: receita para desenvolver um país”,  p. 245-248

O trabalho foi feito sem consulta a fontes, apenas destacando o que eu mesmo conhecia das atividades de Roberto Campos, pela leitura anterior de suas Memórias, ou de outros textos. Eu ainda não tinha buscado todos os seus livros, os quais li, ou reli, nos dois primeiros meses de 2017.
Este aqui foi escrito improvisadamente em meados de novembro de 2016.
Paulo Roberto de Almeida 


A importância da dimensão diplomática no pensamento econômico e na atividade pública de Roberto Campos

[Notas preliminares]

Todos os homens públicos chamados a exercer funções executivas pela via do  mandato popular, e mesmo tecnocratas guindados a posições de igual responsabilidade sem dispor necessariamente de um mandato político, moldam suas ações e decisões por meio de uma combinação variável entre formação teórica – geralmente de tipo acadêmico, mas também resultante de uma educação qualquer – e experiência prática, ou seja, aquela que se adquire ao longo da vida, no contato com a máquina pública ou com atividades no setor privado. Os polos inevitáveis de qualquer ação governamental são justamente constituídos pelo relacionamento complexo entre esses três fatores: uma formação teórica do indivíduo chamado a desempenhar funções públicas, o peso das atividades produtivas, que são majoritariamente dominadas, nas economias de mercado, por empresários privados, e a própria atividade governamental, que é representada pelo ambiente regulatório criado pelo Estado para enquadrar essas atividades privadas.
Roberto Campos não foi, provavelmente, o primeiro, ou o único, membro do Serviço Exterior brasileiro dotado de formação econômica que tivesse desempenhado funções importantes na burocracia pública, ao longo da República de 1946 e, depois, durante o regime militar, e mesmo mais além. Mas ele foi certamente um dos poucos, senão o único, economista de formação que tenha se beneficiado de suas atividades enquanto agente diplomático para moldar suas ações e decisões de cunho econômico enquanto exercendo funções públicas de relevo, ao longo desses diferentes regimes políticos, que se estendem de meados dos anoso 1940 até praticamente o final do século 20. Essa rara combinação de sólida formação teórica, no campo da economia, com a experiência prática adquirida na diplomacia, e seu envolvimento em conferências diplomáticas em momentos decisivos da formulação e implementação da ordem econômica mundial que, de certa forma, ainda é a nossa – qual seja, o universo conceitual e organizacional de Bretton Woods e do sistema multilateral de comércio – permitiu que Roberto Campos combinasse essa expertise nascida do estudo da economia com a vivência real em instâncias definidoras da estrutura contemporânea da economia mundial para exercer seus talentos na burocracia pública o com brilho invulgar que sempre o caracterizou, e que o marcaram como um dos homens públicos que mais influência exerceram tanto sobre o ambiente regulatório brasileiro dessas décadas, quanto sobre o próprio debate público na área econômica (e até política), ou seja, sobre o pensamento econômico brasileiro da segunda metade do século 20 (e de certa forma ainda hoje). Ele se coloca naquela categoria de pensadores levados ocasionalmente a se desempenhar em funções públicas, capazes, assim, de exercer tremendo impacto sobre as ações e as concepções de muitos outros homens públicos, e mesmo sobre a sociedade em geral.
Numa comparação talvez exagerada, Roberto Campos poderia ser equiparado a homens da estatura de George Kennan, nos Estados Unidos, ou da de Raymond Aron, na França, ou seja, cidadãos dotados dessa rara combinação de conhecimento derivado do estudo e de uma grande experiência de vida obtida na convivência direta com momentos decisivos da história mundial – as duas grandes guerras da primeira metade do século, a depressão econômica, a emergência do socialismo como força mundial, a reconstrução econômica das democracias de mercado, a Guerra Fria e a descolonização, a inserção dos países em desenvolvimento na ordem mundial – e que puderam, a partir daí, influenciar políticas públicas e o próprio debate de alta qualidade na sociedade de forma geral, vindo a converterem-se em referências obrigatórias tanto na definição prática dessas políticas, quanto no conteúdo e no estilo do pensamento político e econômico, e diplomático também, que marcaram suas sociedades respectivas.
Roberto Campos teve a rara chance de, começando sua carreira diplomática pela embaixada em Washington, integrar a delegação brasileira à conferência de Bretton Woods, em julho de 1944 nos Estados Unidos (não propriamente como delegado, mas como assessor diplomático da delegação), e de ter assim assistido ao momento definidor da ordem econômica mundial do pós-guerra. Posteriormente, ele também integrou, sempre como assessor e não delegado, a representação brasileira à Conferência das Nações Unidas sobre comércio e emprego, realizada em Havana, de novembro de 1947 a março de 1948, e que, na sequência das primeiras negociações do Gatt, em Genebra, definiu algumas das grandes linhas do sistema multilateral de comércio que, com as mudanças institucionais posteriores, ainda é o nosso. Mesmo que a Organização Internacional do Comércio, aprovada pela Carta de Havana, não tenha se materializado na prática, permanecendo o Gatt provisoriamente em vigor durante aproximadamente meio século (até a constituição da OMC, em 1994), foi ali que foram longamente discutidos todos os temas que integram o debate econômico mundial das últimas seis décadas, e praticamente até hoje. Como diria o ex-Secretário de Estado americano Dean Acheson – bem mais a propósito da ONU do que das demais organizações do multilateralismo contemporâneo – em suas memórias, Roberto Campos esteve “presente na criação” das mais importantes organizações do multilateralismo econômico, quando também se tratava de integrar as economias socialistas e as em desenvolvimento numa ordem que, até a primeira metade do século 20, era dominada exclusivamente por um pequeno número de potências econômicas e militares do Atlântico norte, exercendo sua influência, ou controle direto (pelo colonialismo europeu) sobre mais de dois terços da população mundial.
Pouco depois dessas duas experiências decisivas em sua vida pessoal e enquanto agente diplomático, o jovem Roberto Campos engajou-se num mestrado em economia na Universidade George Washington, na capital americana. Sua dissertação defendida em 1948 se situa, justamente, na confluência do pensamento econômico neoclássico – como aliás era o de Keynes, em sua formação inicial – e das novas ideias que estavam emergindo nessa mesma época a partir do mestre de Cambridge (e ex-funcionário do Tesouro britânico na conferência de Paris ao final da Grande Guerra), com sua críticas ao Tratado de Versalhes de 1919 (As Consequências Econômicas da Paz) e às limitações da economia convencional para tratar dos profundos desequilíbrios surgidos a partir daquela guerra global, definida por George Kennan como o mais importante conflito seminal (isto é, geradora de novos conflitos) do século 20. Entre a Economics de Marshall (mestre de Keynes) e a Macroeconomics do próprio Keynes, a ciência econômica conheceu progressos teóricos relevantes, e aplicações práticas imediatas, influências absorvidas pelo jovem diplomata economista na sua trajetória posterior como homem público chamado a posições de relevo sem necessariamente dispor de mandato popular durante a parte mais ativa de suas atividades governamentais.
Essa combinação de sólida formação teórica e contato íntimo com os intensos debates práticos que se travaram nas grandes conferências econômicas do pós-guerra, e imediatamente depois do mestrado em Washington, uma nova experiência prática no âmbito da Comissão Econômica Mista Brasil-Estados Unidos, entre o final do governo Dutra e o início do mandato constitucional de Getúlio Vargas, no quadro da República de 1946, permitiram a Roberto Campos usar tanto a Economics neoclássica, quanto a nova Macroeconomics, de inspiração keynesiana, para moldar o seu pensamento e ação no curso das décadas seguintes de atividades governamentais e diplomáticas. Elas foram basicamente duas: primeiro a de diretor do BNDE, criado em 1953 sob recomendação direta do relatório da Comissão Mista Brasil-EUA, e que teve papel importante na montagem do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek em meados dessa década; e a de embaixador do Brasil nos Estados Unidos, nos governos Jânio Quadros e João Goulart, numa das mais conjunturas mais dramáticas da história política, e econômica, do Brasil moderno, quando processos inflacionários e estrangulamentos cambiais impactaram tremendamente o debate político em curso no governo e na sociedade, culminando, como se sabe, no golpe militar de 1964.
Roberto Campos já se tinha afastado de suas funções diplomáticas à frente da embaixada em Washington quando o golpe ocorreu, e não o fez porque participasse de qualquer conspiração contra o governo em vigor, mas porque estava em desacordo com várias das medidas adotadas de modo intempestivo por Goulart, sob a recomendação de conselheiros basicamente ignorantes em matéria econômica, mas que comprometiam profundamente a credibilidade do Brasil junto aos países credores, essencialmente os próprios Estados Unidos. Era natural, assim, que, dotado de capacidade intelectual e de experiência prática no terreno das relações econômicas internacionais, ele fosse chamado a colaborar com o novo regime, o que ele fez na posição de ministro do Planejamento, convertido em órgão permanente da administração pública. Tratou-se, sem qualquer exagero, do mais profundo e do mais impactante processo de reformas econômicas e administrativas de que se tem notícia em qualquer fase da vida política da nação, caracterizado por mudanças que exerceram influência sobre as décadas seguintes, de certa até a atualidade.
Interessante considerar que, contrariamente às suas inclinações perfeitamente liberais da última fase da sua vida, a atividade pública de Roberto Campos nos anos 1950 e 60 estiveram inseridas num molde conceitual e operacional que privilegiava a ação do Estado na definição das grandes linhas da construção de uma moderna economia de mercado no Brasil, país marcado pela insuficiência de poupança privada, de competências técnicas na própria sociedade e de um empresariado ainda tateante em face das novas características da economia mundial, o que fazia com que o governo fosse chamado a atuar na ausência de mercado de capitais próprios e de capital humano para impulsionar a atividade produtiva a partir unicamente da iniciativa privada. Roberto Campos participou, e comandou, ativamente, desse processo de Nation building e de economic construction, que em grande medida foi feito “pelo alto”, como nas experiências precedentes da Alemanha, ou do Japão, que supriram pela ação do Estado as deficiências do setor privado que tinham sido determinantes no caso da primeira revolução industrial, a da trajetória britânica de desenvolvimento original.
Esse “estatismo” de Roberto Campos, do qual ele viria parcialmente a se arrepender em fases posteriores de sua vida – quando condenava o “dinossauro” da Petrobras e o gigantismo de todo o aparato estatal na vida econômica da nação –, não o impediu de reconhecer a validade da ação pública na definição das grandes linhas de políticas públicas na área econômica e da formulação de projetos de desenvolvimento nos mais variados setores da atividade produtiva. Ele apenas pretendia limitar a ação do Estado ao mínimo indispensável para garantir a solidez da iniciativa privada, nacional ou estrangeira – uma vez que ele era totalmente aberto aos investimentos diretos estrangeiros em várias, senão todas, áreas da economia nacional – com aquele sentido de planejamento que ele tinha conhecido nos primórdios de sua vida ativa entre o final dos anos 1940 e meados dos 50: Plano Salte, do governo Dutra, criação de várias estatais no segundo governo Vargas, inclusive o BNDE ao qual esteve ligado desde o início, Plano de Metas na campanha de JK à presidência e diversas outras iniciativas de que participou na passagem para a década seguinte, como as negociações em torno da dívida pública externa brasileira, junto a credores bilaterais e internacionais.
Em todas essas etapas de sua vida pessoal e nas atividades públicas que foi chamado a exercer, as experiências obtidas e consolidadas por Roberto Campos no decorrer de sua vida diplomática inicial foram essenciais, senão decisivas e mesmo indispensáveis para a formação e a formulação de um pensamento econômico eclético, aberto às mais diferentes influências de escolas econômicas e, sobretudo, marcadas pela observação e participação direta em momentos decisivos do ordenamento econômico mundial em curso no imediato pós-Segunda Guerra, quando ele ainda era um simples assessor das delegações brasileiras. Seu senso prático, sua flexibilidade de ação, e o seu vasto conhecimento (e até erudição) com respeito ao debate econômico em curso no mundo praticamente não conhecem equivalente em quaisquer outros representantes da vida pública nacional nessas cinco décadas a partir da República de 1946 e durante todo o regime militar e mais além.
Praticamente, Roberto Campos ainda é influente no debate público de qualidade, tendo sido pioneiro, e até premonitório, na formulação de políticas públicas que seriam adotadas apenas posteriormente, como as privatizações, um necessário rigor no trato do orçamento público e na definição das mais importantes políticas setoriais (a comercial e a industrial, por exemplo, mas também na tributação e nos mercados de capitais). Como Raymond Aron, ele teve razão antes do seu tempo, e por isso foi, em grande medida, denegrido por contemporâneos – chamado, por exemplo, de Bob Fields pela esquerda e até por colegas diplomatas, por se posicionar claramente em favor da participação do capital estrangeiro na economia nacional – e condenado por supostos nacionalistas antigos e estatizantes de sempre, por sua postura essencialmente liberal e esclarecida no trato das políticas econômicas. Ele foi certamente único entre os diplomatas, mas também original entre os economistas, e a combinação entre essas duas qualidades é que fizeram dele o grande estadista que foi na história contemporânea do Brasil.

[19/11/2016]

sábado, 5 de agosto de 2017

Fundando um banco de desenvolvimento: o BNDE de Roberto Campos - Paulo Roberto de Almeida

Mais um dos textos que eu produzi em homenagem a Roberto Campos, no ano de seu centenário.


Fundando um banco de desenvolvimento: o BNDE

Paulo Roberto de Almeida
Publicado in: Ives Gandra da Silva Martins e Paulo Rabello de Castro (orgs.), Lanterna na Proa: Roberto Campos ano 100 (São Luís, MA: Resistência Cultural Editora, 2017, 344 p; ISBN: 978-85-66418-13-2), p. 71-74. Relação de Publicados n. 1258.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico é o resultado de um longo e exitoso processo de cooperação econômica bilateral, entre os Estados Unidos e o Brasil, que vinha sendo implementado praticamente desde a conferência extraordinária de chanceleres das repúblicas americanas, realizada no Rio de Janeiro em janeiro de 1942, imediatamente após o ataque traiçoeiro do Japão à frota americana sediada no Pacífico, em Pearl Harbor (Havaí), em 7 de dezembro de 1941, o qual recebeu a também imediata condenação do Brasil, que estendeu total solidariedade ao grande irmão do hemisfério. Um dos parágrafos da declaração final do Rio de Janeiro já trazia embutida, aliás, a ideia da criação de uma entidade dedicada ao restabelecimento dos pagamentos correntes – que seria materializada, dois anos depois, na instituição do FMI – e do apelo à retomada dos financiamentos ao desenvolvimento, o que era parcialmente suprido pelo Eximbank (criado em 1934) e que seria depois atendido pela fundação do Banco Mundial. As conferências de Chapultepec, no México, em janeiro de 1945, e de Bogotá, que instituiu a OEA, em 1948, também fazem parte desse mesmo impulso à cooperação econômica hemisférica, esta última, por sinal, introduzindo a demanda latino-americana de um “Plano Marshall para a América Latina”.
Um acordo concluído entre o ministro das Relações Exteriores Raul Fernandes e o embaixador americano no Rio de Janeiro, em dezembro de 1950, ao final do governo Dutra, criou uma comissão bilateral voltada para as demandas brasileiras de assistência em seu processo de desenvolvimento. Roberto Campos, que havia retornado pouco mais de um ano antes de sua estada de seis anos nos EUA, teve a chance de participar de mais um exercício de planejamento econômico estatal, essencial na sua formação ulterior de grande tecnocrata do desenvolvimento brasileiro. Como ele mesmo relatou em suas memórias: “Uma das mais gratificantes experiências de minha vida foi a participação, como conselheiro econômico, na Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Experiência gratificante pela contribuição que a Comissão trouxe sob dois aspectos. Primeiro, a implantação no Brasil de técnicas de análise de projetos e de rentabilidade e, segundo, sua contribuição essencial para a criação do BNDE, encarregado de provar a contrapartida em cruzeiros, para os financiamentos estrangeiros obtidos através da Comissão.” (A lanterna na popa, 1994, p. 151).
O relatório final da Comissão, de 31 de dezembro de 1953, resume os 41 projetos examinados por técnicos dos dois países, e sua redação traz a marca de Roberto Campos que, junto com mais dois técnicos brasileiros (Glycon de Paiva e o coronel Mario Poppe de Figueiredo) e dois americanos, desempenhou a função de assessor econômico da seção brasileira, ao lado do mesmo Glycon de Paiva, Valentim Bouças e Lucas Lopes, sob a liderança do presidente brasileiro Ary Frederico Torres (ver The Development of Brazil; report of the Joint Brazil-United States Economic Development Commission; Washington: Institute of Inter-American Affairs, 1953). O prefácio tocava no aspecto do financiamento: “A necessidade de capital privado foi reconhecida por ambos os governos, mas ficou claro que capital de empréstimo de fontes públicas também era necessário para superar os ‘estrangulamentos’ em setores básicos, como transporte e energia, sem o qual as oportunidades para investimentos de capitais privados poderiam ser seriamente prejudicadas.” (p. vi).
Mais adiante, o BNDE, que tinha sido criado no curso da assistência prestada, é expressamente mencionado: “Com respeito ao financiamento potencial dos projetos, a principal responsabilidade pela atribuição de empréstimos e créditos em cruzeiros, particularmente no setor ferroviário, ficaria com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, que tinha sido organizado durante a vigência da Comissão Mista para essa finalidade.” (p. vii). O BNDE passaria a trabalhar conjuntamente com o BIRD e o Eximbank para o componente em divisas desses financiamentos, que foi confirmado como “a agência primordialmente responsável pela implementação dos projetos de investimentos nos campos fundamentais recomendados pela Comissão Mista.” (idem).
De fato, o BNDE foi criado pela lei 1658, de 20 de junho de 1952, e passou imediatamente a trabalhar. Roberto Campos foi designado, logo no dia 2 de agosto, diretor superintendente, encarregado da organização do Departamento Econômico, ao lado de Glycon de Paiva, que chefiava o Departamento Técnico. Pouco depois, no entanto, com o afastamento do diretor-superintendente Ari Torres, o presidente Vargas resolveu nomear “um homem de sua confiança pessoal [o jornalista José Soares Maciel Filho], infelizmente com total despreparo econômico e, curiosamente, também sem peso político específico”. (1994, p. 193). Menos de um ano depois de ter assumido o cargo no BNDE, o primeiro secretário Roberto Campos apresentou, com Glycon de Paiva, em 22 de julho de 1953, “nossa carta conjunta de renúncia a Getúlio Vargas, uma vez que Maciel Filho insistia na politização” do BNDE (p. 206). Campos obteve sua remoção como cônsul em Los Angeles, de onde retornou em 1955, já no governo Café Filho, quando seu amigo Eugênio Gudin tinha sido nomeado ministro da Fazenda e Glycon de Paiva foi convidado para presidir o BNDE: seu primeiro ato foi convocar Roberto Campos para trabalhar novamente no Banco.
Ao tomar posse como diretor-superintendente do BNDE, em 14 de março de 1955, Roberto Campos declararia: “Alguém já disse que a tarefa do estadista é, essencialmente, explodir mitos antes que os mitos explodam o Estado. (...) O primeiro [mito] é a noção de que o combate à inflação (...) é incompatível com a preservação do desenvolvimento econômico. Ora, a verdade é que uma inflação persistente e aguda, como a da recente conjuntura brasileira, estrangula fatalmente o desenvolvimento econômico, mais cedo ou mais tarde... (...) A segunda das ilusões... (...) reside em julgar-se que é possível esperar prestação e ampliação de serviços pelo Governo, com desatenção ao custo econômico real desses serviços. (...) O terceiro mito é pensar que o bem-estar e a elevação do padrão de vida podem ser atingidos diretamente por medidas legislativas ou imposições redistributivas, por melhor concebidas que pareçam. É que o bem-estar é um subproduto do desenvolvimento econômico e não um artigo de destilação direta.” (Campos, Economia, Planejamento e Nacionalismo. Rio de Janeiro: Apec, 1963, p. 158-160).
Convertido mais adiante em presidente do BNDE, pelo presidente Juscelino Kubitschek, Roberto Campos confirmou, em seu discurso de despedida, em 29 de julho de 1957, que “logrou o BNDE [ou seja, ele mesmo] escapar ao tríplice escolho em que não raro se machucam e espedaçam as nossas empresas do Estado: a politização, o empreguismo e a descontinuidade”. (idem, p. 255).
A verdade é que, como ele relatou em suas memórias, as suas “relações com Juscelino se haviam gradualmente esfriado. Eram fatores cumulativos. Juscelino sentia minha latente hostilidade pela sua dileta pirâmide ‘Brasília’.” Os resultados da política econômica de JK foram duas: “aceleração da inflação e derrocada cambial” (1994, p. 376).
Ele informa ainda: “Esse interregno de ostracismo permitiu-me dedicar um pouco mais de tempo à docência da cadeira de Moeda e de Crédito na Faculdade de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, então Universidade do Brasil, cadeira em que havia sucedido ao professor Gudin. (...) Na saída do BNDE, acompanharam-me vários colegas do Itamaraty – Miguel Osório de Almeida, Geraldo Holanda Cavalcanti e Lindenbergh Sette – que eu havia atraído para o banco e para o Conselho de Desenvolvimento, pelo interesse que tinham em planejamento econômico. Passaram a enfrentar problemas de sobrevivência, ao perderem as gratificações que suplementavam os magros salários do Itamaraty.” (1994, p. 379).

Paulo Roberto de Almeida é diplomata de carreira e diretor do Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, IPRI-Funag/MRE.
 [Brasília, 8 fevereiro 2017]